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​泉州市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作(PPP) 模式的实施意见

发布时间2015年10月27日  来源:市工商联研究室 马维斌  阅读1625次

泉政文〔2015〕128号


各县(市、区)人民政府,泉州开发区、泉州台商投资区管委会,市人民政府各部门、各直属机构,各大企业,各高等院校:

为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”,进一步拓展社会资本投资的渠道和领域,完善财政投入及管理方式,提高公共产品质量,提升政府公共服务水平,根据《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》(闽政〔2014〕47号)、《福建省人民政府办公厅关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点扶持政策的意见》(闽政办〔2015〕69号)等文件精神,结合我市实际,提出如下实施意见:

一、总体要求

贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神,按照“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序”的总体要求,改革创新公共服务供给机制和投入方式,对具备一定条件的基础设施和公共服务类项目,通过建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制,鼓励和引导社会资本积极参与,建立投资、补贴与价格的协同机制,形成投资主体多元化、建设方式多样化、运营服务市场化的新格局,不断提高公共服务的效益和质量,多渠道满足人民群众各方面需求。

二、实施原则

(一) 科学决策,合理分类推进。凡使用财政资金的公用事业和基础设施建设项目,要先进行PPP可行性论证。根据不同地区、不同行业特点,统筹评估和控制项目的财政支出责任,有针对性地运用差别化的政策手段,采取灵活有效的激励措施,分批发布、分类推进、全面展开。科学指导和监管项目的全生命周期,保证项目实施质量,严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。

(二) 公开透明,保障公众利益。依照相关法律法规,公平择优确定社会投资人,实现各类社会资本平等参与、投资回报科学合理、运作公开透明。加强政府监管,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,确保公共利益最大化。

(三) 积极稳妥,合理投资回报。建立健全PPP项目的投资回报机制,根据本地区、本行业实际,明确排他性约定,加强成本监测,核定收费价格和补贴额度,合理确定投资回报。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进项目实施。开展财政承受能力论证,原则上每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%,防止因政府支付责任过重加剧财政收支矛盾。

(四) 依法管理,严格诚信守约。强化政府主管部门的运行监管责任,将政府和社会资本合作纳入法制化轨道,做好投资、建设、运营各环节综合管理,强化价格与服务监管,积极回应社会关切,主动接受社会监督,确保全过程合法依规。严格执行合同条款,牢固树立法律责任、契约精神和信用意识,保证合作各方合法权益,无故违约须承担相应责任。

三、实施范围和合作方式

(一)实施范围。 PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目。应优先选择一些投资规模相对较大(基础产业、保障性安居工程项目要求总投资1亿元以上,其他领域项目原则上要求总投资3000万元以上)、市场化程度较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长(一般为10—30年)的领域推广运用PPP模式,重点推进市政基础设施、交通运输、社会事业设施、生态环保、水利、农业、林业、科技及新型城镇化试点等领域项目。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

从2015年起,凡符合上述领域和条件的新建、改建项目,项目主管部门和项目业主要严格按照省政府已出台的一系列制度文件,科学编制实施方案,合理选择运作方式,认真做好论证,通过竞争机制择优选择合作伙伴,吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营。经过市场测试后确因客观条件限制无法实现PPP模式合作的,再另行考虑其它方式筹措建设资金。

(二)合作方式

1.基本无经营性收入的公益性项目。可以采取政府购买服务、物业捆绑开发等方式开展合作。

2.有一定经营收入,但无法完全收回建设经营成本,投资回收期较长的准经营性项目。可以采取建设—经营—转让、股权(产权)投资等方式开展合作,通过资源配置、政府补贴、价格调整等手段弥补投资成本。

3.经营收入能平衡建设经营成本,并能产生合理利润的经营性项目。要通过政府授予特许经营权进行投资运营主体招商,依法放开建设和经营市场,积极推行投资运营主体招商,推进市场化运作,切实保障社会资本平等准入。

4.收益过高和具有垄断属性的公共服务项目,要提前设定合理的收益边界条件,加强监督管理,形成对过高收益的有效约束。

5.已建成投入使用的存量资产。可以采取转让—经营—移交(TOT)、股权转让、委托运营、整合改制、后勤社会化等方式,引入社会资本进行专业化运营改造,提高运营管理服务水平。

四、实施流程

(一)征集遴选项目。各县(市、区)每年应从重点项目建设中,优先遴选一批市场化程度较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合约期限较长的PPP项目,向社会资本推介。各行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目、市直行业主管部门按照各自职责,分别从市政基础设施、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、旅游等公共服务领域中遴选、审核和汇总PPP潜在项目,向市财政局和市发改委推荐。新建、改建项目要纳入城市总体规划和各类专项规划,新建项目应做好立项、可行性论证等各项前期工作。各县(市、区)潜在项目由各县(市、区)财政部门会同发展改革部门向市财政局政府和市发改委申请纳入市级PPP项目库。

(二)加强评估论证。储备项目库中拟列入年度实施计划的PPP备选项目,各级财政部门组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。行业主管部门和项目实施单位要按照财政部门的要求,进行项目物有所值评价和财政承受能力的初期论证,主要是对项目的定价调价机制、运营维护成本、融资方案等进行重点评估;

并结合项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,必要时可委托专业机构提供咨询服务。市财政局会同市发改委等部门统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素,分批次向社会公布年度PPP实施备选项目。

(三)编制实施方案。对通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,由项目实施机构组织编制项目实施方案报同级政府审定。实施方案应包括但不限于:项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择以及应当明确的其他事项等。

(四)择优选择伙伴。PPP项目实施方案审查通过后,项目实施机构按照《政府采购法》、《招标投标法》等相关法律法规及规范性文件,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等多种方式,公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。涉及政府付费或补贴内容的应征得市财政局同意。政府或授权实施单位在项目前期论证阶段,要对有意向参与项目合作的社会资本开放,促进社会资本积极参与项目前期工作;要鼓励和引导金融机构提前介入,为项目提供融资、保险等服务。

(五)规范合同管理。各级政府或项目实施机构要按照财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财经[2014]156号)和国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》等要求,与项目合作伙伴在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同。项目合同应包括但不限于以下内容:项目内容、合作模式及相关特许经营权内容、成立PPP项目公司事项、投资、作价及收益、风险责任分担、绩效指标及评价机制、监督机制、退出及项目移交机制、违约责任、争议解决方式、各方认为应该约定的其他事项。各地在订立具体合同时,要因地制宜完善合同条款,确保合同内容全面、规范、有效。

(六)强化项目实施。项目实施机构会同财政、发展改革等部门监管PPP项目各方按照合同约定,督促PPP项目各方按时足额出资设立项目公司,项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务,确保工程质量。项目运行期间,项目公司依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务,并定期对项目设施进行检修和保养,保证设施正常运行。项目实施机构要按照合同约定和项目纯净考评情况向项目公司支付费用,并执行约定的奖励条款或惩处措施。需要进行合同调整的,应根据项目运营情况、公众满意度等,适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等,确保回报合理、项目可持续运营。

(七)规范项目移交。项目合作期满前,项目公司应清偿项目公司所有债务;项目合作期满,项目公司依据合同约定向政府移交项目,要明确移交项目的过渡期、移交范围和标准、程序、质量保证及违约责任,做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿,办妥法律过户和管理权移交手续。项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案,代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目移交完成后,财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价,并公开评价结果。

五、退出机制

(一)PPP项目的退出条件。因不可抗力、合同主体违约或其它情形导致合同无法履行的,PPP项目可以终止退出。

(二)PPP项目的退出流程。发生合作项目退出情况时,项目主管部门、项目实施机构会同财政部门制定退出方案,报同级政府批准,并做好临时接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任。项目主管部门、财政部门依托各类产权和股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

六、配套政策

(一)特许经营。允许投资人在城市供水、排水及污水处理、生活垃圾处置清运、出租汽车、公交线路、收费公路、公共停车场等公共领域通过公开竞争方式获得经营权利。财政(PPP中心)会同发展改革、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对项目实施机构提出的特许经营项目实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的,各部门根据职责分别出具书面审查意见。项目实施机构综合各部门书面审查意见,报市政府审定特许经营项目实施方案。特许经营期根据行业特点、规模、经营方式、投资回报所需时间等因素确定,一般不低于10年,不超过30年。

(二)价格调整。实行市场调节价的产品和服务,由项目法人自主定价,自负盈亏。实行政府定价或政府指导价的,按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则进行定价。执行政府定价或政府指导价后无法收回成本、取得合理收益的,可在协议中约定按照中标或者协议价格与政府进行经济结算。健全公共服务价格调整机制,完善政府价格决策听证制度,广泛听取社会资本、公众和有关部门意见,确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,提高定价调价的透明度。

(三)财政补助。对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的PPP项目,各级财政部门可给予适当补贴,财政补贴要以项目运营纯净评估结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变,探索建立动态补贴机制,将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑。设立“泉州市PPP专项增信资金“3亿元,由市财政局负责分期筹措,为我市PPP项目融资提供增信支持。在重大水利工程建设运营、海绵城市试点、地下综合管廊试点、公共租赁住房以及市政公用领域,各级财政部门要会同有关部门组织符合条件的项目,优先运用PPP模式,争取获得中央、省级财政补助与优惠政策。

(四)融资支持。鼓励引导金融机构参与PPP项目,拓宽项目融资渠道。探索由市、县两级政府授权投资机构作为发起人,吸引金融机构、社会资本共同设立城市建设基金,通过股权投资的方式支持城市基础设施、公共服务设施和城镇化建设。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、短期融资券、项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据、非公开定向债务融资工具(PPN)、私募债等直接债务融资工具融资。

(五)资源配置。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途;建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续;不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理;以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。对无法在合理期限内收回成本,且政府无法承担巨额补贴的项目,可按相关规定将广告、商铺、加油站、加气站、冠名等经营权配置给项目,弥补建设投资成本。

(六)项目审批。鼓励社会资本投资人提前介入项目前期工作。社会资本投资的基础设施建设项目经认可后可进入行政审批“绿色通道”,优先审核、审批,实行限时办结。进一步减少审批环节,建立项目实施方案联评联审机制,提高审查工作效率。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,有关部门要简化办理手续,优化办理程序,主动加强服务,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

(七)存量转化。鼓励各县(市、区)对存量项目(包括已竣工项目和在建项目)进行PPP模式探索。各项目单位要筛选适合实施PPP模式的优质项目,积极运用转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等方式,将存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。

(八)防控风险。各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移、支付方式和市场风险管理能力等因素,量力而行,减少政府不必要的财政负担,皱褶防范和控制财政风险。

七、保障机制

(一)加强组织领导。市政府成立PPP工作协调小组,由市政府主要领导担任组长,分管副市长担任副组长,市财政局、发改委、民政局、国土局、住建局、市政公用事业局、交通运输委、水利局、卫计委、审计局、环保局、旅游局、法制办、国资委、金融工作局、人民银行泉州市支行、泉州银监分局等部门为成员单位,协调小组负责明确工作机制,研究相关政策体系,安排全市PPP工作,协调小组办公室设在市财政局,负责研究我市PPP实施细则,建立健全PPP管理制度,会同市发改委等部门和项目行业主管部门研究经济技术标准规范及程序,并指导项目试点和各县(市区)的PPP工作,对PPP工作进行绩效评价并结果提交协调小组会议研究等。各县(市区)要按照全市统一部署,成立推进PPP工作领导小组,确定办事机构,组织开展本辖区PPP工作。各地按照机构编制总量控制、政事分开的有关规定工作实际需要,为承担PPP具体事务工作提供必要的机构编制。市直各行业主管部门,要结合本行业特点,积极探索运用PPP模式提供公共产品和公共服务,着手完善相关监管制度体系。

(二)确保投资者合法权益。要有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制,实行统一市场准入,创造平等投资机会。除法律、法规、规章有禁止性规定外,只要是社会资本愿意投入的公用事业和基础设施建设项目,原则上优先考虑由社会资本参与。树立平等协商的理念,按照对等原则合理分配项目风险,按照激励相容原则科学设计合同条款,实行价格和补贴动态调整机制,充分保障社会资本获得合理收益。增强政府履约责任,如果政府方面有违约,应当按合同约定给予社会资本相应赔偿,确保投资者合法权益。

(三)建立奖惩激励机制。对项目建设工期和奖励约束进行明确约定。合理确定支付机制,督促项目建设按期完工并提供符合要求的公共产品或服务。对项目公司提供公共产品或服务的工期压缩、质量超过合同标准以及采用新材料新工艺导致成本大幅下降等事项,可按合同条款进行奖励;若提供产品或服务的质量、工期、成本、安全生产等不符合合同标准,应按合同条款予以惩罚,并督促项目方按合同规定整改到达标。

(四)健全财政管理制度。财政部门要将在建PPP项目中涉及政府付费或运营补贴纳入年度财政支出预算,按照要求编制中期财政规划,统筹评估和控制项目的财政支出责任。建立完善PPP项目的财政管理和会计制度,针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照会计制度进行核算。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

(四)加大监督管理力度。各相关部门要加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化。要督促投资人严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定,指导企业建立规范的产权、财务、用工等制度,依法经营,充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。投资人要加强建设项目质量安全管理和造价控制,严格控制建设项目工期,严格执行项目法人责任制、工程监理制、合同管理制、招投标制等。

(五)加大宣传培训力度。市级各新闻单位要大力宣传我市鼓励和引导社会资本参与基础设施和公共服务领域PPP合作模式的有关政策和措施,让社会资本充分了解参与方式、运作方式、盈利模式、投资回报等相关政策,提高社会资本对PPP模式的认可度。通过专题培训、专家讲座、政策解读、案例讨论等方式,不断提升各级干部对PPP模式的认识水平和运用能力。提升项目奖惩的科学性、管理的专业性以及实施效率。

八、附  则

(一)本实施意见由市财政局负责解释。

(二)本实施意见自发布之日起实行。


泉州市人民政府

2015年10月13日

(此件主动公开)


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