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参政议政 - 调研报告

拓宽项目融资渠道 确保项目顺利进行

发布时间2014年1月2日  来源:鲤城区工商联  阅读1694次

根据《关于泉州市鲤城区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年国民经济和社会发展计划(草案)的报告》显示:“鲤城区政府拟安排重点项目98个,其中在建项目48个,总投资222.44亿元,2013年计划投资27.47亿元;预备项目50个,总投资318.47亿元”,因而政府极为关注建设项目的融资。目前,鲤城区共设立了4家融资性担保公司、2家小额贷款公司、4家典当行,在一定程度上缓解了项目建设资金的需求。此外,鲤城区政府还参股了泉州银行并持有泉州银行股份有限公司股权1270万股,有效解决了部分融资难题。但是,目前仍存在资金筹措难度较大的现实问题,导致政府投资类项目进展较慢,安置房、廉租房、经济适用房以及教育、卫生、文化类项目严重滞后,影响了项目形象。因此,探索如何拓宽项目融资渠道,将会对项目的顺利推进产生重要的影响。

一、鲤城区政府项目融资的现存问题

(一)融资结构单一,以银行贷款为主

与其他区政府一样,鲤城区政府的主要融资来源是银行贷款;其他融资所占的比例很小,没有企业债券、中期票据、银信证理财产品等其他融资品种。而且,银行贷款主要来自国有银行和政策性银行。另外,鲤城区政府融资平台主要从事民生工程、基础设施等重点项目建设,贷款期限较长,且贷款多数以财政补贴、政府担保作为还款承诺,各金融机构的放贷积极性较高,贷款利率普遍较低,以基准利率和下浮为主。但是 ,单纯依靠银行贷款的融资方式,易受国家宏观调控的影响。

(二)部分融资平台过于依赖土地财政

城建类、土地储备中心等政府融资平台的主要资产为土地,表面上看,该类融资平台资产负债率并不高,偿债能力较强,但实际土地出让受宏观形势和政府调控的影响很大,而且土地的变现能力和流动性较差,还款来源存在较大不确定性,一旦房地产市场下行,土地拍卖困难,融资平台信贷资金将出现风险。而且,多数城建开发类政府融资平台投资项目具有公益性,经营收益少,投资和收益不匹配。

(三)债务偿还过于依赖财政资金

从偿债资金来源看,主要依靠财政性资金,特别是以一般预算资金为主。尽管有些项目自身有一定的经营收入,但不足以弥补短期内偿还建设项目本息的支出需要,同时受到现行价格管理制度的束缚,以及出于发展经济和保证民生等考虑,许多公益性基础设施的定价较低,根本无法从项目运营中获得足够的经营收入来偿债。同时,受到现行财税体制束缚,地方政府缺乏相应的特定税收或收费开征权来弥补项目收支缺口,只能以财政收入为项目担保。

二、对拓宽项目融资渠道的几点建议

针对上述问题,并结合鲤城区实际情况,对拓宽政府融资渠道提出以下几点建议,主要包括:

(一)结合鲤城实际情况,构建融资偿债新机制

随着融资规模的不断增加,债务偿还逐渐进入高峰期,财政偿债压力明显增大,有限的财力既要安排投资建设、又要偿还债务,资金紧张程度不断增加。为有效扭转这一局面,建议结合当地经济社会发展的实际情况,加快构建政府融资偿债一体化管理制度,研究确定科学、合理的融资规模,建立规范的偿债准备金制度,从根本上避免政府融资行为的盲目性和偿债的随意性。

(二)发行债券,增加政府融资渠道

从鲤城区政府的融资方式来看,受现行银行主导型金融市场结构的影响,主要靠银行贷款。这种融资格局,迫切需要改变。从加强鲤城区政府债务管理的角度看,发行债券作为一种标准化的债务性融资工具,有必要引导其规范发展。与银行贷款相比,发行债券具有融资量大、期限长、成本低、自主性强、便于公众监督等优点, 在规范鲤城区政府融资行为,控制财政与银行风险,优化金融市场结构方面都发挥着重要作用,应该尽快建立起规范的债券融资制度, 逐渐替代银行贷款。此外,与银行贷款相比,发行债券还具有长期循环发行的优点,能够实现债务偿还期限与项目使用年限的有效匹配,从而有效降低公用事业的服务价格。我国现行债券过短的期限,严重限制了其降低公共事业服务价格作用的发挥,迫切需要建立起债券发行借新还旧制度, 允许建设成本在项目运营期限内均匀分摊。

(三)推进 “城投债” 向项目收益债转变,有效控制政府债务风险

目前,发行“城投债” 和中央政府代发地方债券是地方政府债券融资的两个方式。与国外规范做法相比,中央政府代发地方债券类似于美国的一般责任债,而 “城投债” 则是一般责任债和项目收益债的混合体 。“城投债” 及地方政府融资平台贷款曾经在宽松的宏观调控政策背景下,为地方政府筹措了大量资金,有力地支持了经济和社会事业发展。但快速膨胀的地方政府融资平台债务使人们开始关注其所产生的风险, 蓬勃发展的地方政府融资重新陷入两难状态。借鉴国际经验,项目收益债虽然是地方政府发行的债券,但因其并不以地方政府全部信用作担保, 只是承诺特定税收或收费作偿债来源, 并不构成地方政府债务。从这一点看,为了满足未来工业化和城镇化加速发展的资金需求,同时又能有效控制政府的债务风险,我们应该支持“城投债” 向项目收益债转变, 并促进其大力发展。为此, 我们提出建立规范的地方政府债券融资的现阶段模式是将为无收益和收支缺口大的有收益项目融资的责任交给类似于一般责任债的地方债券,并继续采取中央代发模式,而“城投债”主要为收可抵支的项目和收支缺口较小、需要地方政府特定收费偿债的项目融资。未来要将收可抵支的项目交由市场,允许项目建设经营企业发行一般企业债券筹集资金。对于收支缺口较大、 需开征特定税收偿债的项目, 要在地方政府获得部分税收立法权后, 允许其以“城投债” 的形式为该类项目融资。

(四)统筹开发建设与融资,实现投入与收入互动

要继续加大开发建设与融资的结合力度, 利用预期收益实现可持续融资。 在融资项目的开发建设过程中,注重对量和增量土地储备的合理利用,通过整体包装,将待开发土地作为抵押进行融资,实现可持续融资 通过城市基础设施建设改善投资硬环境,拉动区域内土地的升值,增加商机,吸引投资商前来开发和投资,增加政府税收,增加就业,实现政府、企业和居民的利益共享格局。

(五)创新信贷融资模式,增强对重大项目的支持力度

在继续巩固传统信贷融资渠道的基础上,加快拓展新的信贷融资模式,稳定信贷融资比重。推进信贷转让市场建设,要加大对信贷转让市场的财税政策支持力度,拓展市场交易主体,引入信托公司、财务公司、资产管理公司等非银行机构投资者参与信贷转让市场交易,积极推进信贷资产证券化,增强其与信贷转让市场的协同效应。

(六)盘活存量基础设施,为新建基础设施项目补充资金

实行基础设施融资租赁,有利于拓宽基础设施投资大规模、长期限、低成本筹集项目资本金的渠道,缓解资金的结构性矛盾,降低地方融资平台的负债率,对于地方融资平台风险防范具有重要的意义。地方融资平台拥有大量建设完成的存量基础设施项目,借助于租赁公司融资租赁业务,通过资产的流转可以产生部分增值收益,既盘活了存量资产,提高了资金使用效率,又能反哺新建基础设施项目。租赁公司也因此能够获得优质、稳定的业务收入。采用融资租赁,由于融资标的物为承租企业独占使用,因此,承租企业完全可以实现其管理职能。而目前常见的BOT(建设-经营-移交)融资方式,在合约期内,融资项目经营权属于出资方,当该项目经营行为影响到引资企业的全局管理职能时,其无法对融资项目经营行为予以有效调整,从这一特性来看,融资租赁模式比BO T模式更加适合解决基础设施建设面临的资金问题。

(七)利用PFI 、PPP等运营方式推动基础设施建设

PFI是指利用私人资金提供公共设施的事业。在此模式下,私营企业或私有机构利用自己在资金、人员、设备技术和管理等方面的优势,主动参与基础设施项目的开发建设与经营,以从政府方或接受服务方收取费用的方式来回收成本并获取收益。实行PFI 模式,能够广泛吸引经济领域的民间资本参与公共物品的产出,能够使政府一次性投入建成的项目,在多年内分摊支付,有助于减轻政府在城市基础设施投资方面的财政负担。

PPP则是“公私合伙制”的简称,指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。PPP包含BOT(建设-经营-移交)、TOT(转让-经营-移交)、D BFO(设计-承建-投资-运营)等多种模式,PPP着重强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。在PPP模式中,政府融资平台公司可以代表政府参与项目建设,通过一定的合作机制与私人部门分担项目风险、共享项目收益。特许经营类项目一般由私人参与部分或全部投资,通过建立有效的监管机制,能充分发挥公私双方各自的优势,节约整个项目的建设和经营成本,同时还能提高公共服务的质量。对于一些准公共物品性质的城市基础设施领域,采用PPP方式建设能够取得比较好的成效。

(八) 实现地方政府融资平台由政府主导向市场驱动转变

有必要摆脱传统的政府集决策、投资、运作、经营为一体的模式, 积极打造一个市场化的地方政府融资平台,完成城市建设、国有资产保值增值的双重使命。城市基础设施投融资机制的市场化主要包含两方面:第一是将投融资主体由以政府部门为主转向政府与私人部门相结合,引导社会资金进入,如城市基础设施建设向国内外民间资本开放,各类投资者通过独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式, 参与经营性城市基础设施的建设, 同时政府可以将有限的财力集中于非经营性城市基础设施的建设;第二是将市场机制引入城市基础设施投融资过程,参与投资的实施与运营管理,在引进资金的同时引进市场化的投融资管理与运营机制。这不仅有助于减轻地方政府的筹资压力,缓解地方政府对融资平台与银行间接融资的高度依赖, 降低融资平台与地方政府的负债率, 也将为民营资本开拓新的投资领域。

总之,在新的发展阶段,鲤城区政府要积极探索如何拓宽融资渠道,实现资金筹措的多元化和多样化,吸引更多的社会资本参与项目建设,以实现“以资金促进项目实施,以项目带动经济发展”的发展构思,从而让鲤城区经济“又好又快”的发展。



责任单位:民建鲤城区工委会、鲤城区工商联

执笔:刘宗伟

完成时间:2013年11月



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